Das Planungssicherstellungsgesetz (PlanSiG)

Die mit der COVID-19-Pandemie einhergehenden Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen betrafen auch Vorgänge in der öffentlichen Verwaltung im Bereich der Planungs- und Genehmigungsverfahren. Aufgrund der Beschränkungen mussten insbesondere die physische Auslegung von Planungsunterlagen und die Durchführung von Erörterungsterminen und mündlichen Verhandlungen überdacht werden. Um dem Bedarf nach einer pandemieresilienten Öffentlichkeitsbeteiligung gerecht zu werden, hat der Bundesgesetzgeber am 20. Mai 2020 das „Gesetz zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz – PlanSiG)“ (BGBl I 2020: 1041) verabschiedet. Aufgrund von Sperrungen vieler Gemeindeverwaltungen für den allgemeinen Publikumsverkehr in bestimmten Zeiten der COVID-19-Pandemie wurde die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung zum Teil in den digitalen Raum verlagert, um rechtssichere Alternativen zu diesen Formaten zu schaffen. Das PlanSiG bietet die Möglichkeiten, verschiedene Verfahrensschritte online-basiert zu ersetzen. Dazu zählen neben der Bekanntmachung und Auslegung auch die Möglichkeit, den Erörterungstermin durch eine Online-Konsultation oder eine Video- oder Telefonkonferenz zu ersetzen. Hierbei wurde darauf verzichtet, die fachgesetzlichen Beteiligungsregelungen unmittelbar zu ändern. Stattdessen wurden allgemeine alternative Beteiligungsverfahren zur Verfügung gestellt, welche die fachgesetzlichen Beteiligungsvorschriften ergänzen oder ersetzen (Durinke & Elgeti 2020: 167). Nach § 1 PlanSiG erstreckt sich der Anwendungsbereich des Gesetzes auf 15 Fachgesetze, etwa für UVP-pflichtige Vorhaben und viele Verfahren des Stromnetz- und Verkehrswegeplanungsregimes.

Das PlanSiG wurde mehrmals verlängert und tritt nun nach dem 31. Dezember 2024 außer Kraft (Stand: Dezember 2023). Wesentliche Regelungen des PlanSiG wurden in modifizierter Form ab 01.01.2024 in das Verwaltungsverfahrensgesetz übernommen (5.VwVfÄndG).

Zu den einzelnen Regelungen:

Zunächst steht es nach § 2 Abs. 1 Satz PlanSiG im Ermessen der Behörde, die ortsübliche und öffentliche Bekanntmachung eines Vorhabens, die zu Beginn des Verfahrens regelmäßig gesetzlich vorgeschrieben ist, durch eine Veröffentlichung des Inhalts der Bekanntmachung im Internet zu ersetzen. Entscheidet sich die Behörde für diesen Weg, hat jedoch auch weiterhin zusätzlich eine Bekanntmachung in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt oder einer örtlichen Tageszeitung zu erfolgen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 PlanSiG). Auch steht es im Ermessen der Behörde, eine gesetzlich zwingend vorgesehene Auslegung von Unterlagen und Entscheidungen durch eine Veröffentlichung im Internet zu ersetzen (§ 3 Abs. 1 PlanSiG). Im Fall der Internetveröffentlichung gilt der oben genannte § 27a Abs. 1 S. 2 VwVfG und auch hier sieht das Gesetz grundsätzlich keinen vollständigen Wegfall der physischen Auslegung vor. Diese soll vielmehr als „zusätzliches Informationsangebot“ weiterhin erfolgen, soweit dies den Umständen nach möglich ist (§ 3 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG). Unterbleibt die Auslegung, sind alternative Zugangsmöglichkeiten bereitzustellen. Das Gesetz nennt hier beispielhaft öffentlich zugängliche Lesegeräte und in begründeten Fällen sogar die Versendung der Unterlagen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 PlanSiG). Um die Internetveröffentlichung für die Behörde zu erleichtern, kann sie vom Vorhabenträger verlangen, dass er die Unterlagen in einem verkehrsüblichen elektronischen Format einreicht (§ 3 Abs. 3 PlanSiG).

Die Norm des § 5 PlanSiG regelt den Umgang mit Erörterungsterminen, mündlichen Verhandlungen und Antragskonferenzen, die eine physische Anwesenheit der Beteiligten erfordern. Soweit deren Durchführung im Ermessen der zuständigen Behörde liegt, stellt das Gesetz zunächst klar, dass die Auswirkungen und Gefahren der COVID-19-Pandemie bei der Ermessensausübung berücksichtigt werden können (§ 5 Abs. 1 PlanSiG). Erörterungstermine und mündliche Verhandlungen, die gesetzlich zwingend vorgesehen sind, was insbesondere bei UVP-pflichtigen Verfahren der Fall ist, können nach § 5 Abs. 2 PlanSiG durch eine sogenannte „Online-Konsultation“ nach § 5 Abs. 4 PlanSiG ersetzt werden. Danach sind diejenigen Personen zur Teilnahme berechtigt, die auch im Erörterungstermin bzw. einer mündlichen Verhandlung zu beteiligen gewesen wären. Die Behörde muss ihnen diejenigen Informationen zugänglich machen, die in der jeweils ersetzten Veranstaltung zu behandeln gewesen wären und ihnen Gelegenheit geben, sich innerhalb einer angemessenen Frist schriftlich oder elektronisch zu äußern. Hierbei handelt es sich am Ende um ein schriftliches Verfahren mit der Möglichkeit, per E-Mail oder über eine Webseite Stellungnahmen an die Behörde zu schicken und eine Gegenstellungnahme zu erhalten. Die Online-Konsultation ersetzt somit nicht den dialogischen Charakter eines Erörterungstermins. Der Wegfall dieses Dialogs kann sich negativ auf die Akzeptanz- und Befriedungsfunktion des Erörterungstermins auswirken. Die Online-Konsultation kann aber gemäß § 5 Abs. 5 PlanSiG durch eine Telefon- oder Videokonferenz ersetzt werden und so einen dialogischen Charakter beibehalten. Dies erfordert allerdings das Einverständnis aller zur Teilnahme Berechtigten. Dies stellt eine große Hürde bei der Durchführung eines digitalen Erörterungstermins dar und hat selbst digital gut ausgestattete Behörden während der Pandemie davon abgehalten, digitale Erörterungstermine durchzuführen.

Für den Sonderfall der Antragskonferenz sieht § 5 Abs. 6 PlanSiG anstelle des Präsenztermins ausschließlich ein schriftliches bzw. elektronisches Stellungnahmeverfahren vor.

Die Bundesregierung hatte den Auftrag zu prüfen, welche mit dem PlanSiG befristet zur Verfügung gestellten Instrumente sich in der praktischen Anwendung bewähren, sodass sie auch außerhalb der zu bewältigenden Ausnahmesituation sinnvoll eingesetzt werden können (BT Drs. 19/19214: 6). Eine Evaluation des PlanSiG wurde vom Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung durchgeführt und der Abschlussbericht im Oktober 2022 veröffentlicht (vgl. Ziekow et al. 2022). Die Evaluation kommt zu dem Schluss, dass das primäre Ziel des Gesetzes, nämlich die rechtssichere Durchführung und Fortführung von Verwaltungsverfahren während der COVID-19-Pandemie mithilfe digitaler Instrumente der Öffentlichkeitsbeteiligung, weitgehend erreicht worden ist. Allerdings macht die Evaluation deutlich, dass die Hürden bei der Umsetzung von Video- und Telefonkonferenzen (u.a. Zustimmungspflicht aller zur Teilnahme Berechtigten) als Ersatz für öffentliche Erörterungen Anlass zur Überprüfung geben. Zudem ist auch das Instrument der Online-Konsultation mit rechtlichen Unsicherheiten behaftet.